OPINIE | Politica de dezvoltare regională – în căutarea paradigmei „corecte”

Iurie Morcotîlo
Iurie Morcotîlo

Economist

Abordează subiecte ce țin de piața muncii, finanțe și achiziții publice, dezvoltarea regională.

OPINIE | Politica de dezvoltare regională – în căutarea paradigmei „corecte”
poză simbol

Economia Republicii Moldova se caracterizează prin dezechilibre regionale pronunțate, fiind dominată de activitatea economică a capitalei. Pentru diminuarea decalajelor, pe parcursul ultimului deceniu, a fost elaborată și implementată politica de dezvoltare regională, dar rezultatele scontate nu au fost atinse. Decalajul dintre municipiul Chișinău și restul țării rămâne imens și chiar se amplifică. Drept consecință a acestor tendințe, în ultima perioadă s-a inițiat procesul de revizuire conceptuală a politicii de dezvoltare regională, pentru a stimula creșterea economică a tuturor regiunilor țării.

De ce a apărut necesitatea regândirii paradigmei?

Necesitatea politicilor publice de dezvoltare regională în Republica Moldova reiese din problema distribuției extrem de neuniforme a bunăstării în profil teritorial. Pe parcursul ultimilor decenii activitatea economică era și continuă să fie concentrată în mun. Chișinău, fără a se înregistra tendințe vizibile de convergență rapidă. Mai mult decât atât, în ultimii ani, discrepanța dintre mun. Chișinău și restul regiunilor țării doar s-a accentuat. Drept exemplu, ponderea municipiului în produsul intern brut (PIB) național s-a majorat, în perioada 2013-2018, de la 55,7% la 59,4%. Deci, în capitală sunt produse aproximativ 60% din totalul mărfurilor și serviciilor din economia națională, ceea ce duce în lanț și la discrepanțe semnificative în nivelul veniturilor și bunăstării populației. Astfel, anvergura și persistența decalajelor regionale scot în evidență necesitatea intervenției prin intermediul politicilor publice.

În Republica Moldova a fost dezvoltat un amplu cadru de politici de dezvoltare regională, care a fost pus în practică pe parcursul ultimului deceniu. Bazele unei abordări sistemice în acest domeniu au fost puse de către Legea nr. 438 din 28.12.2006 privind dezvoltarea regională în Republica Moldova. Totodată, implementarea mai activă a măsurilor de politici a început doar în 2010, odată cu aprobarea primei Strategii naționale de dezvoltare regională (SNDR), urmând alte trei documente. Tendințele menționate mai sus arată însă că implementarea politicilor de dezvoltare regională nu au dat efectul scontat. Acest rezultat poate să fie cauzat atât de implementarea ineficientă a proiectelor și acțiunilor planificate, cât și de logica greșită de intervenție. Logica de intervenție, sau paradigma de dezvoltare regională, este definită de scopul și obiectivele politicii publice. În cazul în care obiectivele nu acoperă toate cauzele fundamentale ale unei probleme sau sunt formulate greșit, atunci întregul efort este canalizat într-o direcție greșită și nu aduce la rezolvarea problemei în timp.

Paradigma de dezvoltare regională utilizată pentru elaborarea inițială a politicilor publice în Republica Moldova s-a învechit moral și nu reflectă noile abordări teoretice și practice din acest domeniu. La baza politicii de dezvoltare regionale, când a fost elaborată mai mult de un deceniu în urmă, au stat cele mai recente viziuni teoretice și practice la acel moment. Acest fapt se datorează și participării experților străini, inclusiv grație asistenței Uniunii Europene. Totodată, chiar tocmai la acel moment când începe punerea în practică a politicii de dezvoltare regională în Republica Moldova, în lume a început revizuirea cardinală a întregii paradigme de dezvoltare regională. Țările cu cea mai vastă experiență de elaborare și implementare a politicilor de dezvoltare regionale fac parte din Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), care tocmai s-au ciocnit cu faptul că vechile abordări nu duceau la rezultate palpabile în diminuarea decalajelor regionale.

În linii generale, vechea paradigmă de dezvoltare regională constă în canalizarea investițiilor publice către regiunile defavorizate, pentru a stimula creșterea economică și convergența. Lipsa rezultatelor a dus însă la faptul că în noua abordare se pune accentul pe stimularea competitivității regiunilor codașe, iar acest obiectiv poate fi atins prin identificarea potențialului sub-utilizat și a avantajelor comparative a regiunilor respective. De asemenea, un element important în noua paradigmă constituie migrația de la intervenții strict și îngust sectoriale către unele cu abordări mai largi din punct de vedere a actorilor și factorilor implicați.

După un deceniu de implementare a unei politici distincte de dezvoltare regională, și Republica Moldova se pregătește să treacă la noua paradigmă. În 2020, a fost aprobat Noul Concept (Paradigmă) al Dezvoltării Regionale în Republica Moldova, care trebuie să pună bazele unei revizuiri a cadrului de politici în acest domeniu. În conformitate cu obiectivele stipulate în Concept, politica de dezvoltare regională trebuie să se axeze pe stimularea competitivității tuturor regiunilor și mai puțin pe reducerea dezechilibrelor dintre ele. De fapt, se anticipează că principala metodă de diminuare a decalajelor va fi anume stimularea competitivității regiunilor, fără a pune un accent pe mecanisme de redistribuire a investițiilor publice către regiunile „codașe”. Această interpretare rezultă și din principiul concentrării, utilizat pentru fundamentarea noii viziuni de dezvoltare regională, care trebuie să „urmărească” următoarele trei aspecte:

- Concentrarea resurselor: cea mai mare parte a resurselor este orientată către zonele cu cel mai mare potențial (legătura cu formula de alocare);

Concentrarea efortului: direcționarea investițiilor către prioritățile cheie de creștere economică;

Concentrarea cheltuielilor: se stabilește o finanțare anuală pentru fiecare domeniu. Aceste fonduri sunt necesare a fi cheltuite într-un interval de maxim doi ani de la alocare, altfel, ele se pierd.

Ce mai trebuie luat în considerație în noua paradigmă?

Noul Concept al dezvoltării regionale aduce o nouă viziune pentru elaborarea politicilor publice în acest domeniu în conformitate cu cele mai recente practici internaționale, dar nu abordează totuși câteva aspecte critice pentru atingerea impactului scontat. Printre principalele subiecte care nu sunt reflectate deloc sau superficial în acest document crucial pentru următoarea evoluție a politicii regionale din Republica Moldova pot fi numite următoarele:

Consecințele concentrării doar pe competitivitate. Riscurile și consecințele pentru dezechilibrele regionale, în cazul când accentul se pune pe stimularea competitivității economice, în baza factorilor de creștere interni;

- Rolul diminuării dezechilibrelor regionale în noua paradigmă. Nu este specificat destul de detaliat care este sau care trebuie să fie importanța eforturilor pentru diminuarea dezechilibrelor regionale. În special, nu este clar formulat în ce măsură trebuie sau dacă trebuie ajutate regiunile „codașe”, în cazul în care politica de stimulare a competitivității nu dă rezultate;

- Modul de construire a unei politici orientate spre regiuni. Modul de transformare a politicii regionale, din una sectorială, în una axată pe dezvoltarea regională în sens propriu al termenului „regiune” (care reflectă creșterea economică în spațiu geografic), este definit destul de vag;

Reflectarea tuturor factorilor de creștere economică. În analiza factorilor de creștere economică și a intervențiilor propuse, un accent sporit se pune pe factorul capital (investițiile, mediul de afaceri) și foarte puțin asupra factorului muncă (capitalul uman).

Fără analiza și dezbaterea acestor aspecte importante, există riscul ca eforturile în cadrul noii paradigme să nu ducă la atingerea obiectivului general.

Sporirea competitivității este un element cheie pentru accelerarea economică a regiunilor, dar poate avea consecințe neașteptate în contextul și obiectivele politicii de dezvoltare regională.

În Concept se propune stimularea competitivității regiunilor prin utilizarea mai bună a avantajelor competitive și dezvoltarea factorilor de creștere interni. Indubitabil că această abordare va duce la accelerarea economică, dar, cel mai probabil, și la amplificarea sau menținere decalajelor regionale. Amplificarea decalajelor va rezulta din simplul fapt al structurii diferite a avantajelor și al factorilor interni de creștere în fiecare regiune în parte, care, de fapt, și stă la baza decalajelor existente. De exemplu, zonele urbane au o structură cardinal diferită a factorilor de creștere decât zonele rurale, cum ar fi abundența de capital uman. Concentrarea doar asupra avantajelor existente, fără o diversificare sau o schimbare structurală a acestora, va duce la faptul că creșterea economică se va accelera în ambele categorii de regiuni, dar zonele urbane vor crește mai rapid. Astfel, orientarea doar către sporirea competitivității va duce la perpetuare sau menținerea decalajelor și, de fapt, poate fi obținută fără a fi încadrată în politica de dezvoltare regională.

Orientarea eforturilor asupra sporirii competitivității regiunilor ridică întrebarea asupra locului și importanței diminuării decalajelor regionale în cadrul noii paradigme. În noul Concept nu se regăsește o viziune sistemică în ce măsură trebuie tratată problema decalajelor regionale, deși în obiective se vorbește despre sporirea coeziunii și ajustarea disparităților.

Rămâne deschisă întrebarea dacă decalajele vor continua să se amplifice, așa cum a fost argumentat mai sus, care o să fie răspunsul autorităților. O să fie păstrat accentul pe sporirea competitivității regiunilor și pe stimularea creșterii economice, iar, ca rezultat colateral, pe tolerarea decalajelor regionale? Atunci apare o nouă întrebare: Această abordare o să fie pe termen mediu sau lung? O altă opțiune ar putea fi alocarea unui loc mai important eforturilor pentru combaterea decalajelor în noua paradigmă, dar accentul să fie pus nu pe atingerea convergenței (ce este puțin probabil de realizat), dar asupra eforturilor de a nu permite amplificarea decalajelor. În orice caz, toate opțiunile urmează a fi analizate mai aprofundat și luate în considerare în elaborarea politicilor de dezvoltare regională.

Un alt element critic, care nu se regăsește în noul Concept, este explicația cum urmează să fie construită o politică de dezvoltare regională ancorată în teritoriu. În document este constatat că actuala politică de dezvoltare regională are, mai curând, un caracter sectorial. Deci, procesul de realizare a politicii în acest domeniu are loc prin intermediul unor proiecte și intervenții care au fost aprobate în cadrul existent de responsabilități instituționale și doar nominal pot fi considerat „de dezvoltare regională”. 

Majoritatea acestor proiecte și intervenții pot fi implementate și de alte instituții, responsabile de coordonarea altor sectoare. Soluția propusă este transformare politicii de dezvoltare regională, din una sectorială, într-o politică orizontală, intersectorială și integratoare, fără a fi prezentate însă abordări mai detaliate. O politică regională trebuie să fie strâns ancorată în teritoriu, iar pentru aceasta sunt necesare o clasificare și o abordare mai granulară a teritoriilor țintă. 

De exemplu, pe parcursul ultimului deceniu, în cadrul OCDE, s-au dezvoltat politici de dezvoltare care iau în calcul nu doar diferența dintre urban și rural, dar diferite categorii de localități în cadrul acestei divizări. Astfel, o politică regională ancorată în teritoriu ar trebuie să analizeze dezagregat avantajele comparative ale localităților, în funcție de mărimea și amplasarea lor geografică, deoarece ele necesită diferite categorii de intervenții și proiecte. Fără o astfel de abordare, politica de dezvoltare regională pierde sens și mai oportună în acest caz ar fi perfecționarea politicilor naționale, care ar fi implementate uniform pe întreg teritoriul țării.

Pe lângă aspectul teritorial al politicilor de dezvoltare regională, un rol important în stimularea creșterii economice îl joacă modul de utilizare a factorilor de producție. Principalii factori de producție sunt capitalul și forța de muncă, care pot fi utilizați intensiv și extensiv. Astfel, pentru a stimula creșterea economică la toate nivelurile administrative este critic ca politica de dezvoltare regională să includă măsuri pentru ambii factori de producție. În pofida acestui fapt, atât politica de dezvoltare regională existentă, cât și noul Concept pun accent pe factorul capital (investiții, mediul de afaceri etc.) și aproape ignoră forța de muncă. 

În noul Concept s-a făcut un pas înainte prin propunerea de diversificare a eforturilor de la proiecte de infrastructură la cele ce ar susține dezvoltarea mediului de afaceri. Totodată, structura și ponderea măsurilor ce adresează forța de muncă (educația, serviciile de angajare etc.) sunt doar tangențial abordate și nu este clar dacă politica de dezvoltare regională urmează să integreze acest aspect sau problema forței de muncă este lăsată la discreția politicilor sectoriale. În ambele opțiuni, însă, este necesar de integrat aspectul utilizării și pregătirii forței de muncă, deoarece toate eforturile de stimulare a investițiilor, fără a lua în calcul piața muncii, nu vor da rezultatele așteptate. Din acest punct de vedere, este important ca în următoarele eforturi de planificare și ajustare a documentelor de politici de dezvoltare regională fie să fie integrate măsuri adresate pieței muncii la nivel local, fie să fie specificate expres instrumentele de coordonare cu politicile sectoriale pe acest domeniu. 

Concluzii și recomandări

Republica Moldova a dezvoltat un cadru complex de politici regionale pentru a diminua dezechilibrele existente în economia națională, care au dat însă rezultate modeste. Politica regională este implementată deja pe parcursul ultimului deceniu și se află în permanentă evoluție, deși cu unele tergiversări și întârzieri față de cum era planificat în principalele documente de politici. 

Menținerea și amplificarea unor decalaje regionale a cauzat o revizuire a abordării de politici în acest domeniu și, în 2020, a fost aprobat Noul Concept (Paradigmă) al Dezvoltării Regionale în Republica Moldova. Acest document trebuie să pună baza unor schimbări juridice, instituționale și în cadrul instrumentelor de intervenție, care ar reflecta neajunsurile identificate și noile bune practici propuse spre implementare. Printre primele documente care reflectă noua paradigmă este proiectul SNDR 2021-2027. Totodată, ambele aceste documente nu reflectă în totalitate problemele și opțiunile de intervenții în acest domeniu, care ar schimba radical traiectoria de dezvoltare a regiunilor.

Printre principalele momente, care ar trebui luate în considerație în următorul ciclul de politici regionale, este definitivarea ponderii obiectivelor de dezvoltare regională. Printre obiectivele principale sunt menționate sporirea competitivității și diminuarea dezechilibrelor regionale. Majorarea eforturilor de sporire a competitivității poate să ducă, însă, la majorarea dezechilibrelor, cel puțin pe termen mediu, din considerentul că regiunile au o structură diferită a factorilor comparativi și a capacității de absorbție a fondurilor. Din acest considerent, este recomandabil de inclus în documentele de politici analiza acestor riscuri pentru dezvoltarea regională, dar și de clarificat care ar fi ponderea de eforturi pentru fiecare obiectiv în parte. Evident că reformele în domeniul dezvoltării regionale trebuie să cuprindă nu doar viziunea generală, dar și măsuri concrete în domeniul instituțional și operațional. Aceste aspecte vor fi analizate însă în următorul articol.

Avem puterea să ne ajutăm unii pe ceilalți….

Dacă și tu crezi că ceea ce citești pe acest site sunt informații importante, atunci susține munca redacției AGORA cu un abonament digital ca să devină mai bună, să facă știri deosebite, interviuri mai interesante, articole și povești care să te facă să vrei să le recitești și să le distribui prietenilor tăi.

Mai mult, răsplătim fiecare abonat cu un set de produse locale, împachetate cu dragoste de echipa de la From the Heart Shop, astfel contribuim împreună la promovarea produselor de-acasă, din Moldova.

Devino de astăzi Susținător, Fan sau Ambasador AGORA

Vezi și aceste știri
OPINIE | Competențele învățământului versus necesitățile pieței muncii

OPINIE | Competențele învățământului versus necesitățile pieței muncii

OPINIE | Karabah: O partidă neîncheiată

OPINIE | Karabah: O partidă neîncheiată

OPINIE | Cum evităm eșecurile din investițiile publice?

OPINIE | Cum evităm eșecurile din investițiile publice?

Advertoriale
Microinvest: “Nu avem locuri VIP pentru credite - suntem corecți și respectuoși cu fiecare”

Microinvest: “Nu avem locuri VIP pentru credite - suntem corecți și respectuoși cu fiecare”

Achită cu cardul Mastercard de la maib și câștigă bilete la meciul Sheriff Tiraspol - Real Madrid

Achită cu cardul Mastercard de la maib și câștigă bilete la meciul Sheriff Tiraspol - Real Madrid

Excelează în banking, dar și la alergări. Angajații maib, pe podiumul Chișinău International Marathon (FOTO)

Excelează în banking, dar și la alergări. Angajații maib, pe podiumul Chișinău International Marathon (FOTO)

E un efort pe care nu-l putem face
singuri, așa că te așteptăm alături de noi
EMISIUNI
  • Oameni ca tine: Creatorul de zâmbete (VIDEO)
    Oameni ca tine: Creatorul de zâmbete (VIDEO)
  • Oameni ca tine | Un cuplu de la Ialoveni a pus pe roate o afacere creativă: „În dragoste și în business toate căile sunt bune”
  • Podcastul „Bilet în Parlament”: Tărț la PAS. Analizăm promisiunile noii majorități parlamentare și cât de reale sunt acestea (AUDIO)
  • Podcastul „Bilet în Parlament”: Viața de deputat, între glamour și birocrație. Discuție cu fostul parlamentar Vadim Pistrinciuc (AUDIO)
  • De la 11, cu Veaceslav Platon despre promisiunile electorale ale lui Veaceslav Valico
Cele mai populare
  • 1
    Gavrilița: La ședința Comisiei Situații Excepționale se va solicita instituirea stării de urgență în țară (LIVE)
  • 2
    Reacția Directorului Moldovagaz la acuzațiile aduse de Natalia Gavrilița companiei
  • 3
    CEC a respins candidatura lui Cristian Rizea la funcția de primar al or. Bălți. Nemulțumit, acesta a făcut scandal (VIDEO)
  • 4
    Criza de gaze naturale: Focul veșnic de la Complexul Memorial „Eternitate” a fost deconectat temporar
Autentificare
Ai uitat parola?
Salvează articolul

Pentru a activa această opțiune, e nevoie să fii logat pe AGORA.

Articolele salvate pentru mai târziu, le vei putea găsi în profilul tău.

Urmărește subiectul

Pentru a activa această opțiune, e nevoie să fii logat pe AGORA.

Subiectele urmărite le vei putea găsi în profilul tău.