OPINIE | Noua paradigmă de dezvoltare regională – ce mai urmează de schimbat?

Iurie Morcotîlo
Iurie Morcotîlo

Economist

Abordează subiecte ce țin de piața muncii, finanțe și achiziții publice, dezvoltarea regională.

OPINIE | Noua paradigmă de dezvoltare regională – ce mai urmează de schimbat?
poză simbol, sursa: AGORA/Cristina Tocan

Politica de dezvoltare regională în Republica Moldova trece actualmente printr-un proces profund de schimbare conceptuală. Principalele aspecte conceptuale care urmează să sufere schimbări au fost analizate în articolul „Politica de dezvoltare regională – în căutarea paradigmei „corecte”. Totodată, trecerea către o nouă paradigmă de dezvoltare regională presupune și o ajustare în lanț a cadrului instituțional și operațional de politici. De anvergura și eficiența reformelor instituționale și a cadrului operațional depinde rezultatul eforturilor în domeniul politicii de dezvoltare regională. Anume aceste aspecte și sunt analizate în articolul de mai jos.

Metamorfozele instituționale planificate. Ce anume?

Pe parcursul ultimului deceniu, în Republica Moldova s-a constituit un cadru instituțional funcțional, responsabil de elaborarea și implementarea politicilor de dezvoltare regională. Bazele actualului cadru instituțional au fost puse prin Hotărârea Guvernului (HG) nr. 127 din 08.02.2008 cu privire la măsurile de realizare a Legii nr. 438/2006 privind dezvoltarea regională în Republica Moldova. Prin acest document, s-au creat și s-au aprobat regulamentele-cadru pentru Consiliul Național de Coordonare a Dezvoltării Regionale (CNCDR), Agențiile de Dezvoltare Regională (ADR) și Consiliile Regionale pentru Dezvoltare (CRD) pentru regiunile Nord, Centru, Sud și, ulterior, pentru UTA Găgăuzia (Figura 1). 

De asemenea, a fost creat Fondul național pentru dezvoltarea regională (FNDR), care este principalul instrument financiar aprobat pentru finanțarea programelor și proiectelor de dezvoltare regională și este gestionat de către Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului (MADRM). Pentru operaționalizarea acestui cadru instituțional, a fost aprobat un cadru vast de alte acte normative secundare și terțiare. Cadrul instituțional în domeniul dezvoltării regionale a fost elaborat în conformitate cu bunele practici internaționale și a asigurat un nivel destul de înalt de operaționalizare a procesului de implementare a politicilor în acest domeniu.

Cadrul instituțional nu este însă finalizat și arhitectura actuală urmează a fi ajustată în procesul de tranziție la noua paradigmă de dezvoltare regională. În procesul de elaborare a noului Concept au fost identificate mai multe neajunsuri și constrângeri ale cadrului instituțional, pentru care au fost formulate propuneri (Tabelul 1). Printre acestea se regăsește și recomandarea de operaționalizare a regiunii de dezvoltare a mun. Chișinău. De fapt, operaționalizarea acestei regiuni este o restanță, care trebuia realizată încă în cadrul Strategiei Naționale de Dezvoltare Regională (SNDR) 2016 – 2020. Tergiversarea acestui proces a fost cauzată atât de lipsa finanțării, cât și de discuțiile privind modul de organizare instituțională în cadrul acestei regiuni de dezvoltare. De exemplu, cum trebuie să fie componența CRD, în cazul în care în municipiul deja are un Consiliu municipal activ. În pofida acestei tergiversări, crearea regiunii de dezvoltare nu are un rol decisiv în evoluția întregii arhitecturi instituționale în corespundere cu noua paradigmă și va fi realizată în cadrul SNDR 2021 – 2027.

Implementarea noii Paradigme de dezvoltare regională presupune crearea unei arhitecturi instituționale ce ar permite coordonare pe orizontală a tuturor politicilor sectoriale cu impact asupra dezvoltării regionale. Pentru a realiza acest deziderat este propus ca CNCDR să preia rolul de coordonator strategic la nivel național al politicii de dezvoltare regională. Printre atribuțiile existente (de bază și speciale) ale Consiliului și cele care ar trebui fortificate se regăsesc „coordonarea strategică a procesului de validare, coordonarea, evaluarea și monitorizarea tuturor programelor și instrumentelor ce țin de dezvoltare, indiferent de instituția coordonatoare”. Luând în considerație componența (miniștri, președinți ai CRD etc.) și modul de funcționare (ședințe trimestriale) ale Consiliului, atunci devine evident că atribuțiile de evaluare și monitorizare sunt greu de îndeplinit. În schimb, aceste atribuții pot și trebuie să fie îndeplinite de către MADRM, care asigură secretariatul CNCDR. De fapt, de calitatea inputului analitic pregătit de către MADRM depinde și eficacitatea de coordonare a politicilor în cadrul Consiliului, indiferent de componența acestuia. Astfel, pentru a atinge obiectivul cu fortificarea rolului de coordonare ale CNCDR, este critic de consolidat și capacitățile instituționale ale MADRM, în special rolul de coordonator al procesului de dezvoltare regională.

Fortificarea capacităților instituționale ale MADRM necesită atât investiții în personalul angajat, cât și revizuirea atribuțiilor acestui minister. O măsură clasică de fortificare a capacităților ar fi continuarea instruirilor și a schimbul de experiență cu alte țări. Totodată, MADRM trebuie să fie concentrat doar pe elaborarea politicilor în domeniul dezvoltării regionale și să nu fie implicat în procesele operaționale, așa cum prescriu principiile de bună guvernare. Ministerul este însă implicat în partea operațională de implementare a politicilor prin faptul că gestionează FNDR. Astfel, un pas logic în direcția de separare a atribuțiilor ar fi transferarea FNDR în gestiune către altă entitate. În Concept se propune ca FNDR, împreună cu Fondul Ecologic Național (FEN), să fie transferate către o agenție națională de gestionare a acestor fonduri, care suplimentar ar acorda suport MADRM în implementarea politicilor regionale. Totodată, o parte din competențele acestei noi agenții se vor suprapune cu cele ale ADR, deoarece acestea contribuie la implementarea politicilor în regiunile respective. Mai oportun ar fi însă crearea unei ADR la nivel național, care ar gestiona FNDR și FEN, precum și ar contribui la implementarea politicilor regionale. ADR existente își vor păstra activitate în format de reprezentanțe teritoriale, de exemplu. Un rezultat colateral al acestei transformări instituționale ar fi centralizarea achizițiilor publice, care este unul dintre obiectivele Strategiei de dezvoltare a sistemului de achiziții publice.

Noul Concept presupune o ajustare a întregului cadru instituțional pe verticală, până la nivelul local. Printre entitățile care urmează a fi reorganizate se numără și CRD, care se propune să conțină un număr mai mic de membri. Într-adevăr, componența actuală a CRD este destul de bombastică, deoarece trebuie să includă la paritate reprezentanți ai Administrației Publice Locale (APL) de nivelul I și II, precum și reprezentanți ai societății civile și ai mediului de afaceri. Acest fapt duce la o prezență și la un interes scăzute din partea membrilor, precum și îngreunează procesul găsirii unui consens. Totodată, ar fi oportună revizuirea unor atribuții ale CRD, precum „evaluarea consecvenţei şi concordanţei Strategiei Naţionale de Dezvoltare, Strategiei naţionale de dezvoltare regională, strategiilor şi programelor naţionale sectoriale, precum şi a deciziilor politice naţionale şi locale în domeniul dezvoltării regionale”. Pentru astfel de atribuții, CRD nu dispune de capacități. Aceste Consilii Regionale trebuie, mai curând, să joace rolul unor platforme de consultare și aprobare a documentelor-cheie de dezvoltare a regiunii respective.

Și cu instrumentele de intervenție cum?

Progresul modest de reducere a decalajelor regionale pe parcursul ultimului deceniu a stat la baza revizuirii abordării de politici în acest domeniu, inclusiv și a instrumentelor de intervenție. Unul dintre obiectivele principale ale noului Concept este transformarea politicii de dezvoltare regională, din una sectorială, în una intersectorială și integratoare. Această abordare presupune că, în procesul de elaborarea a politicii de dezvoltare regională, să fie luate în calcul și corelate cu intervențiile din alte domenii sectoriale, pentru a evita dublările în cheltuieli și pentru a obține o sinergie a eforturilor. Procesul de coordonare și corelare a intervențiilor este destul de complex și necesită o fortificare instituțională și delimitarea responsabilităților. La bazele acestui proces trebuie să stea o analiză comprehensivă a tuturor politicilor publice existente prin prisma impactului și acoperirii domeniului de dezvoltare regională, precum și o analiză a contabilizării tuturor fondurilor destinate dezvoltării localităților și regiunilor.

Schimbarea modului de operaționalizare a politicii de dezvoltare regională trebuie să ducă și la ajustarea multor instrumente de intervenție. Majoritatea instrumentelor existente sunt operaționale și au o bază metodologică dezvoltată (mecanismele de accesare a resurselor din FNDR), fiind necesare însă unele ajustări (Tabelul 2). Printre principalele ajustări propuse este revizuirea structurii finanțării proiectelor, cu alocarea fondurilor adiționale către programe de încurajare a dezvoltării afacerilor la nivel local, de exemplu. Un aspect care a rămas neacoperit este însă oferta forței de muncă (cantitativ și calitativ), fără de care orice activitate economică nu o să ia amploare. Rămâne deschisă întrebarea dacă politicile țintite către forța de muncă o să fie incluse în cea de dezvoltare regională sau o să fie elaborat un grad mai înalt de cooperare între ele, fără ca proiectele pe acest domeniu să fie incluse în fondurile destinate dezvoltării regionale.

Revizuirea structurii finanțării în cadrul politicii de dezvoltare regională trebuie să fie însoțită și de schimbarea modului de distribuire a fondurilor către regiuni. Bugetarea și distribuirea fondurilor trebuie să fie făcute într-un mod transparent, în baza unor criterii sau formule aprobate. Totodată, la elaborare acestor criterii trebuie să fie clar stipulat în ce măsură se dorește atins obiectivul de coeziune și de diminuare a decalajelor, dar și obiectivul de stimulare a competitivității și de canalizare a fondurilor către polii de creștere. Această dilemă trebuie rezolvată în conformitate cu obiectivele stipulate în noua paradigmă (după o clarificare și precizare prealabilă), altfel există riscul că mecanismul de finanțare nu va duce la atingerea obiectivelor așa cum ele sunt stipulate.

Indiferent de structura și modul de distribuire a fondurilor de dezvoltare regională este necesar de îmbunătățit calitatea proiectelor implementate. Calitatea acestora poate fi îmbunătățită prin implicarea mai activă a APL în procesul de planificare și implementare, iar pentru aceasta ar fi necesar ca ele să vină cu cofinanțarea proiectelor de care vor beneficia. Totodată, este recomandabil ca criteriul de cofinanțare să nu fie obligatoriu pentru selectarea proiectelor, doar să le fie atribuit un punctaj mai mare sau să fie o contribuție non-financiară acceptată. Acest aspect este important din considerentul că majoritatea APL nu au încă fonduri suficiente pentru a participa la proiecte cu cofinanțare. De asemenea, creșterea eficienței proiectelor, în special a celor pentru servicii locale, se poate de atins prin stimularea asocierii unităților administrative (peste 30 mii locuitori). Totodată, localitățile care pot fi stimulate să se asocieze și structura proiectelor de care pot beneficia pot fi identificate printr-un exercițiu de cartografiere spațială a acestora. Acest proces poate fi obținut doar prin elaborarea planurilor naționale și regionale de amenajare a teritoriului, care întârzie deja pe parcursul a mai multor ani.

Concluzii și recomandări conceptuale

În cadrul noii paradigme de dezvoltare regională este planificată transformarea politicii publice în acest domeniu, din una sectorială, în una integratoare și intersectorială. Totodată, în cadrul acestui proces, este important de a construi o abordare mult mai granulară a politicii de dezvoltare regională din punct de vedere a distribuirii intervențiilor în spațiu, măsurile de intervenție să țină cont de particularitățile diferite ale localităților de la un nivel macro (național și regiune de dezvoltare) până la nivel micro (cele mai îndepărtate localități rurale). Astfel, este necesar un efort dublu de coordonare a politicilor publice cu impact asupra dezvoltării regionale – din punct de vedere sectorial și teritorial. Doar o astfel de politică ancorată în teritoriu va permite obținerea impactului scontat.

Un neajuns esențial al precedentelor intervenții a fost concentrarea excesivă pe proiectele de infrastructură în regiuni, care urmează să fie completat cu alocare de fonduri pentru susținerea mediului de afaceri. Această reprofilare nu ține cont de faptul că în procesul de producție sunt utilizați atât factorul de producție capital, cât și munca. Programele de susținere a mediului de afaceri și cele de infrastructură sunt orientate către factorul de producție capital și contribuie la creșterea cererii pentru forța de muncă, dar nu iau în considerație cantitatea și calitatea ofertei forței de muncă. Unele programe privind calitatea forței de muncă sunt incluse în noul Concept și SNDR 2021-2017, dar lipsește o viziune sistemică pe acest aspect. Urmează de formulat clar dacă trebuie incluse intervenții și fonduri în politica de dezvoltare regională dedicată forței de muncă sau doar trebuie intensificată cooperarea cu politicile sectoriale în acest domeniu.

De asemenea, fortificarea cadrului instituțional este crucial pentru a obține o implementare de succes a politicilor publice. Pentru a obține o politică regională transformată conform noilor abordări, deci o politică integratoare și ancorată în teritoriu, este crucial de fortificat aceste capacități de integrare și cooperare a CNCDR. Totodată, principala instituție care urmează să vină cu acel input valoros de politici, inclusiv pentru activitatea CNCDR, rămâne a fi MADRM. Pentru a atinge acest obiectiv, ministerul urmează să se concentreze doar pe elaborarea politicilor publice și să nu fie implicat în activitatea operațională a acestora. Din acest considerent, este recomandabil ca FNDR și FEN să fie transferate către o agenție, care ar prelua atribuțiile unei ADR la nivel național și le-ar integra pe acestea (cu păstrarea reprezentanței în teritoriu). De asemenea, este recomandabil de revizuit și atribuțiile CRD pentru a obține platforme mai operative și funcționale, care să fie implicate efectiv în procesul de politici în regiunile respective. Desigur, trebuie să fie continuate eforturile de soluționare a problemelor instituționale existente (fluctuația mare a personalului, insuficiența personalului calificat, informarea insuficientă a actorilor implicați în politica de dezvoltare regională etc.).

Finalmente, alocarea de fonduri trebuie să aibă loc într-un mod transparent, în baza unor criterii și formule bine argumentate, care au la bază date statistice dezagregate. Construirea și selectarea acestor criterii trebuie să reflecte obiectivele politicii de dezvoltare regională, în special ponderea eforturilor pentru atingerea acestora. De exemplu, ce pondere de fonduri urmează să fie orientate către programele de stimulare a competitivității și ce pondere către diminuarea decalajelor, deci către regiunile care rămân în urmă. Alocarea fondurilor pentru obiectivul de diminuare a decalajelor trebuie însă să se bazeze pe identificarea regiunilor „codașe”, atât din perspectiva interregională, cât și intra-regională. De asemenea, principiul teritorialității este critic pentru implementarea proiectelor destinate unor unități administrative sau asocieri ale acestora peste un anumit prag de locuitori. Aspectul teritorial în politica de dezvoltare regională depinde foarte mult de realizarea planurilor de amenajare a teritoriului, începând cu nivelul național și terminând cu cel de localitate.

Dacă tot ai ajuns aici…

… vrem să-ți cerem o favoare. Sute de mii de oamenii intră pe AGORA, lună de lună, pentru informație de calitate. Noi credem că toți oamenii merită acces la informație corectă, verificată și explicată. Tocmai din această cauză vrem să păstrăm știrile și articolele pe care le facem accesibile pentru toată lumea.

La acest site de știri independent, arătăm zilnic acțiunile celor de la putere și tot ce se întâmplă în țară. Nu avem în spate oligarhi, jurnalismul pe care îl facem este liber de orice părtinire politică. Cu ajutorul tău vom continua să scoatem adevărul la suprafață și vom continua să dezvoltăm proiecte media noi care să inspire.

Suntem determinați să asigurăm un jurnalism care să ne ajute pe fiecare dintre noi să înțeleagă mai bine tot ce se întâmplă în jurul nostru și să ne unească atât pe timpuri de criză sau pandemie, cât și în afara ei. Munca noastră nu ar fi posibilă fără cititorii noștri, care ne susțin și ne încurajează.

Fiecare contribuție este valoroasă pentru activitatea redacției.
Ia-ți un Abonament și fii alături de AGORA. Durează doar 1 minut. Mulțumim.

Vezi și aceste știri
OPINIE | Politica de dezvoltare regională – în căutarea paradigmei „corecte”

OPINIE | Politica de dezvoltare regională – în căutarea paradigmei „corecte”

OPINIE | Cum evităm eșecurile din investițiile publice?

OPINIE | Cum evităm eșecurile din investițiile publice?

OPINIE | Turismul în Moldova – mit sau realitate?

OPINIE | Turismul în Moldova – mit sau realitate?

Advertoriale
„Dă-i foială local”. Evenimentul marca Rockit Conference 2021 anunță primii speakeri supersonici!

„Dă-i foială local”. Evenimentul marca Rockit Conference 2021 anunță primii speakeri supersonici!

Profită de oferta de sărbători de la MAIB – credite în condiții preferențiale

Profită de oferta de sărbători de la MAIB – credite în condiții preferențiale

Un produs cosmetic inovator și eficient nu este neapărat scump! Iată doar câteva repere de care să ținem cont

Un produs cosmetic inovator și eficient nu este neapărat scump! Iată doar câteva repere de care să ținem cont

E un efort pe care nu-l putem face
singuri, așa că te așteptăm alături de noi
EMISIUNI
  • Ana Sîtnic, despre cum să deschizi un restaurant în Chișinău, consecințele pandemiei și ce înseamnă o femeie puternică | Nota de Plată
    Ana Sîtnic, despre cum să deschizi un restaurant în Chișinău, consecințele pandemiei și ce înseamnă o femeie puternică | Nota de Plată
  • Podcastul „Bilet în Parlament”: Au rămas numai cu „vrutul”. Candidații la funcția de prim-ministru care nu au mai ajuns șefi de guverne (AUDIO)
  • Nicolae Manolov - XOR, investiții din SUA, IT, venituri de 10.000.000 $ anual | Nota de Plată
  • Oameni ca tine| Xenia Muntean: „N-am făcut o școală la Oxford sau la Harvard dar pot să schimb viețiile a mii de oameni” (VIDEO)
  • Oameni ca tine: „Liubușoara de la Sireți” - poștașa care și-a legat destinul de satul în care s-a născut (VIDEO)
ȘTIRI DE PE EA.MD
  • Selena Gomez și-a făcut un nou tatuaj. Cum arată desenul (Video)
  • Mierea de salcâm, recomandată fumătorilor. 8 tipuri de miere și la ce ajută fiecare în parte
Cele mai populare
  • 1
    „Dintr-o glumă a ieșit un business”. Povestea moldovencei care și-a creat un brand vestimentar în Belgia (FOTO)
  • 2
    Ce spune SPPS despre paza Maiei Sandu, în momentul în care președinta se afla la cumpărături
  • 3
    Scott Hocklander, Directorul Misiunii USAID în Moldova, despre dezvoltarea Moldovei prin domeniul TIC (INTERVIU)
  • 4
    Președinta Maia Sandu a înaintat Parlamentului o inițiativă legislativă care ar permite reducerea tarifelor la gazele naturale
Autentificare
Ai uitat parola?
Salvează articolul

Pentru a activa această opțiune, e nevoie să fii logat pe AGORA.

Articolele salvate pentru mai târziu, le vei putea găsi în profilul tău.

Urmărește subiectul

Pentru a activa această opțiune, e nevoie să fii logat pe AGORA.

Subiectele urmărite le vei putea găsi în profilul tău.