Ce spune legea? 

Reglementarea acestei componente o întâlnim în legea adoptată încă în 2008 privind transparența decizională, care se definește ca „acțiunea de oferire, în vederea informării în mod deschis și explicit, de către autorități publice (...) a tuturor informațiilor privind activitatea lor și consultarea cetățenilor, asociațiile constituite în corespundere cu legea, altor părți interesate în procesul de elaborare și de adoptare a deciziilor”.

Cum arată (pe hârtie) transparența decizională

Pe hârtie procesul de adoptare a deciziilor instituțiilor de stat, Hotărârilor de Guvern sau proiectele de legi de către Parlament este descris clar și etapizat. În practică, însă, termenele ajung deseori să fie încălcate. Astfel, un prim pas în tot acest proces îl reprezintă consultările publice, care potrivit Legii cu privire la transparența procesului decizional, trebuiesc anunțate cu cel puțin 15  zile lucrătoare înainte de definitivarea documentului.

În cazul Parlamentului, procesul de consultări publice este asigurat în special de Comisia permanentă sesizată în fond, care asigură consultarea publică a proiectelor de acte normative și a propunerilor legislative cu părțile interesate prin organizarea de dezbateri și audieri publice. Aceasta stabilește procedura de consultare a actelor și regulile de organizare și de desfășurare a consultărilor/audierilor.

Totuși, procedura prevede că autoritatea publică are dreptul să refuze organizarea consultărilor publice, motivul urmând a fi adus la cunoștința publicului prin intermediul unui anunț plasat pe pagina web. 

Părțile interesate pot veni cu recomandări asupra proiectelor de decizii în cel puțin 10 zile lucrătoare de la data mediatizării anunțului referitor la inițierea elaborării deciziei sau de la data mediatizării anunțului privind organizarea consultărilor publice. De menționat că, autoritatea publică poate prelungi acest termen, în caz de necesitate. Sinteza recomandărilor trebuie ulterior să fie publicată pe pagina web oficială a autorității publice.  

Procedura legislativă

Actul de căpătâi în organizarea activități Forului legislativ este Regulamentul Parlamentului. Conform art. 48 din acest document, proiectele de acte normative se introduc în procedura legislativă și se distribuie spre avizarea comisiilor permanente, Direcției Juridice a Secretariatului Parlamentului și după caz Guvernului și instituțiilor interesate. Ulterior, în termen de cel mult cinci zile lucrătoare de la data includerii în procedura legislativă, proiectele de acte normative, propunerile legislative și alte documente se publică pe pagina web a Parlamentului.

Odată ajunse în comisia/comisiile permanente, acestea din urmă sunt obligate să emită în termen de cel mult 30 de zile lucrătoare de la înregistrarea proiectului, un aviz asupra documentului (indiferent de la cine vine inițiativa). În același termen, un aviz ar trebui să parvină din partea Guvernului și a Direcției Juridice a Secretariatului Parlamentului. 

Urmare a avizării de către comisie, proiectul intră pe ordinea de zi a ședinței plenare a Parlamentului, conform proiectului adoptat de Biroul Permanent. După votarea proiectului de lege în prima lectură, deputații au la dispoziție 10 zile pentru a depune amendamente motivate pentru lectura a doua, care sunt examinate în comisii și transmise spre examinare în cadrul plenului. În cazul în care amendamentul a fost aprobat de membrii Comisiei, acesta este prezentat în raport, în caz contrar, de către deputat personal. Acest termen de 10 zile poate fi și înjumătățit, în funcție de context, cum ar fi cazul proiectelor de lege adoptate în regim de urgență sau a celor prioritare, venite din partea Guvernului sau președintelui Republicii Moldova.

„Articolul 74 din Constituție împuternicește Guvernul să vină cu propuneri în mod prioritar și procedură de urgență. În Regulament procedura de urgență este reglementată, procedura în „mod prioritar” este aplicată cutumiar de către Parlament și așa s-a procedat de-a lungul anilor. Atunci când este vorba de procedura „în mod prioritar” termenii de regulă se înjumătățesc. Asta o propune Comisia sesizată în fond, care informează deputații până la ce dată pot depune amendamente și Guvernul dă aviz în termenul solicitat de comisie”, declară șeful Direcției Juridice a Parlamentului Ion Creangă. 

Mai mult, președinta Comisiei Juridice, Numiri și Imunități, Olesea Stamate, a declarat în cadrul unei conferințe dedicată  transparenței decizionale în procesul legislativului, că termenul de 10  zile privind consultările publice, este practic, respectat din moment ce propunerile recepționate până la prima lectură sunt oricum examinate între prima și a doua lectură. 

Legi votate în grabă și consultări mimate

Cu toate acestea, prevederile respective nu au fost întru totul respectate în prima parte a lunii august, atunci când majoritatea parlamentară a introdus în procedură legislativă de urgență, mai multe proiecte de legi importante.

Astfel, în mai puțin de 10 zile de la înregistrarea proiectelor de legi la Secretariatul Parlamentului și intrarea acestora în procedura legislativă, membrii majorității parlamentare au hotărât să includă pe ordinea de zi a ședinței plenare extraordinare din 13 august 2021 mai multe subiecte importante cum ar fi modificări la Legea Procuraturii, Legea cu privire la activitatea ANI, a procedurii de alegere a directorului CNA etc. 

În aceeași zi, 13 organizații ale societății civile au criticat graba și urgența cu care toate acele proiecte au fost incluse în procedura legislativă susținând că au fost „propuse pentru votare într-un termen foarte restrâns de la înregistrare, fără consultări publice (cu excepția proiectului cu privire la ANI) și fără o justificare rezonabilă pentru această grabă”. Mai exact, șapte din cele opt proiecte aprobate fuseseră înregistrate în Parlament cu mai puțin de 10 zile în urmă, ceea ce încălca în mod evident actele normative și prevederile legale cu privire la transparența în procesul decizional.

Spre exemplu, proiectul pentru modificarea Legii cu privire la Procuratură, votat în prima lectură la 13 august, a fost înregistrat în Parlament la 10 august. În ciuda nemulțumirilor exprimate de reprezentanți ai societății civile, modificările la Legea Procuraturii au ajuns să fie adoptate în lectura a doua și finală peste doar două săptămâni, fiind promulgate la 1 septembrie și intrând în vigoare deja la 3 septembrie. Mai puțin de o lună a durat tot procesul.

Aspectul grabei cu care s-a mers în modificarea acestor acte normative a fost sesizat inclusiv de președintele Comisiei de la Veneția, GianniBuquicchio, în cadrul unei vizite la Chișinău, când a menționat că este important „să nu se confunde urgența cu graba”, pledând și pentru un dialog constructiv între majoritatea parlamentară și opoziție.

44% din inițiativele legislative adoptate nu au respectat prevederile privind transparența

Actuala Legislatură a încălcat însă deja de câteva ori procesul transparenței decizionale, în ceea ce ține de termeni și modul de organizare al consultărilor publice. Mai exact, potrivit unui raport al Centrului de Analiză și Prevenire a Corupției (CAPC), astfel de încălcări au fost înregistrate în circa 44% din proiectele de legi depuse în Parlament, în perioada septembrie - noiembrie curent. Este vorba de adoptarea în mai puțin de șapte zile în prima lectură a respectivelor inițiative legislative.

Un alt exemplu al acestor încălcări este legat de adoptarea în prima lectură a proiectului de lege inițiat de deputata Olesea Stamate, care prevedea posibilitatea angajării consilierilor din cabinetele demnitarilor de rang înalt în consiliile de administrație a întreprinderilor cu capital sau capital majoritar de stat. Documentul a fost adoptat în prima lectură, fără avizul Guvernului și al Direcției Juridice a Parlamentului. Mai exact, proiectul a fost înregistrat în 19 octombrie, fiind aprobat în prima lectură în ședința plenară din 21 octombrie, în lipsa celor două acte menționate. Chiar și așa, proiectul a fost adoptat de majoritatea parlamentară PAS în prima lectură, în ciuda criticilor venite din partea opozției. 

Citește și: Proiect cu dedicație sau soluție pentru criza de cadre? O inițiativă PAS, criticată de opoziție și societatea civilă

În cele din urmă, Direcția Juridică a Parlamentului a emis un aviz în regim de urgență la scurt timp după adoptarea proiectului în lectura I, iar Guvernul a emis avizul pe 3 noiembrie, cu o zi înainte de examinarea și adoptarea proiectului în a doua lectură.

La scurt timp, legea a fost promulgată de președinta Maia Sandu, iar la 30 noiembrie a avut loc și prima aplicare a acestei legi, consilierul pezidențial Veceslav Negruța, fiind numit și ales în Consiliul de Observatori al Moldovagaz.

Un alt caz de încălcare a prevederilor privind transparența decizională a avut loc la sfârșitul lunii noiembrie 2021, atunci când, la 22 noiembrie curent, Gazprom a emis un ultimatum Republicii Moldova prin care a solicitat achitarea în termen de 48 de ore a datoriei la gaze naturale pentru lunile octombrie și noiembrie. La 23 noiembrie, vicepremierul Andrei Spînu a declarat că 1,4 miliarde de lei vor fi alocați din bugetul de stat în acest sens, ca peste doar două zile, Guvernul să dea avizele necesare iar Parlamentul să aprobe modificările necesare la Legea Bugetului de Stat pentru 2021. Ulterior, în ședința din 26 noiembrie, Guvernul a finalizat procedurile iar Moldovagaz a transmis suma necesară pentru achitarea datoriei invocate de Gazprom.

Audiovizualul și bugetele

Partidele de opoziție, societatea civilă și Consiliul Coordonator al Audiovizualului au criticat dur intenția guvernării de a trece sub control parlamentar IP Compania „Teleradio-Moldova”, evidențiind mai multe lacune. În acest sens, Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției (CAPC) și-a expus poziția în privința acestor acte, menționând că „documentul a fost examinat și adoptat de către Parlament într-un regim alert, fapt ce a afectat procesul de consultări publice cu părțile interesate”.

Dacă urmărim termenele pentru asigurarea transparenței, atunci observăm că proiectul privind modificarea Codului serviciilor media audiovizuale a fost înregistrat în Parlament pe 14 octombrie și peste doar o săptămână a fost adoptat în prima lectură. Și în acest caz au fost încălcate prevederile legii privind transparența, în ceea ce ține de consultări publice, organizarea cărora trebuia să aibă loc cu cel puțin 15 zile lucrătoare înainte de definitivarea proiectului de decizie. Mai mult, potrivit poziției emise de CAPC, deși au fost organizate consultări publice de către comisia parlamentară de profil, aceasta nu a inclus un șir de recomandări vociferate în cadrul consultărilor publice din 26 octombrie 2021.

O altă inițiativă care și-a atras critici a vizat promovarea actelor normative legate de sistemul de pensii. Reprezentanții Platformei DA au acuzat guvernarea că Legea privind sistemul public de pensii și proiectele bugetelor sociale au fost făcute pe ascuns, fără consultarea patronatelor, a societății civile și sindicatelor.

Cazul Guvernului

Rigorile în materie de transparență decizională în cazul Guvernului sunt dictate în special de Legea cu privire la Guvern, care stabilește anumite aspecte precum transmiterea în direct a ședințelor Guvernului, publicarea ordinii de zi, a comunicatelor și a altor documente de interes public. Astfel, spre exemplu, transmiterea în direct a ședințelor Guvernului pe pagina web oficială a acestuia, este la discreția prim-ministrului, care poate dispune desfășurarea ședinței fără transmisiunea live, în cazul examinării subiectelor ce conțin secret de stat. Totodată, transmisiunea în direct a ședinței de Guvern poate fi sistată dacă se constată că aceasta viciază procesul de adoptare a unor decizii în probleme importante pentru interesul public.

Totuși, Guvernul este obligat să asigure că în termen de cel puțin 48 de ore până la începerea ședinței, ordinea de zi și proiectele sunt publicate pe pagina web, cu excepția celor care conțin secret de stat. La acest capitol, pe parcursul ultimelor luni am avut parte de mai multe cazuri în care ordinea de zi a ședinței și documentele ajungeau să fie publicate cu doar câteva minute până la ședință.

Acest termen este încălcat aproape la fiecare ședință. Ordinea de zi fiind anunțată în aceeași zi sau cu cel mult o zi înainte. 

Cel mai elocvent exemplu este cel al ședinței de Guvern din 19 noiembrie, când proiecte importante precum cel al bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale pentru 2022 au apărut pe pagina web a Executivului cu doar câteva minute înainte de ședință. Atunci, societatea civilă a criticat Executivul pentru lipsa unor consultări desfășurate într-un format larg în ceea ce privește varianta finală a acestor acte. Pe de altă parte, adoptarea în regim de urgență a acestora a făcut posibilă adoptarea bugetelor necesare pentru 2022, încă din luna decembrie, pe când practica anterioară stabilea adoptarea acestor proiecte de legi în ultimele zile ale lunii decembrie sau chiar în luna ianuarie. Asta deși legea prevede expres că ele trebuie să fie adoptate până la 1 decembrie.

După aprobarea în cadrul ședinței de Guvern, în cel mult trei zile lucrătoare, Guvernul asigură publicarea pe pagina sa web oficială, extrasul din procesul-verbal al ședinței. În același timp, sunt emise și comunicate oficiale privind deciziile sale. Aici trebuie să menționăm că e un aspect respectat de către instituție, inclusiv comunicatele privind subiectele aprobate în cadrul ședinței Guvernului sunt expediate în cel mai scurt timp.

În loc de concluzie...

Principiile bunei guvernări implică respectarea și aplicarea transparenței decizionale în procesul de elaborare a actelor normative, lucru care până în momentul de față nu pare să fie respectat întru totul de noua putere de la Chișinău. Deși într-adevăr legislația națională prevede și cazuri în care procedurile pot fi ocolite sau reduse, iar în altele chiar excluse din proces, utilizarea frecventă a acestora poate compromite rezultatul activității guvernării.